［转贴］首次律师立法遭遇尴尬

首次律师立法遭遇尴尬

重庆一家私人律师事务所引人注目地受市人大委托起草了一部地方法规。但是，最后通过的法规与草案相比却已“面目全非”。在这起“实验”的过程中，有关各方的态度以及就相关问题展开的博弈，耐人寻味。

11月1日，重庆市一部新法规———《重庆市物业管理条例》将正式实施。

　　这部看似平常的法规背后，却颇有不平常之处：一间私人律师事务所取代了政府部门或人大的法制部门，成了这个将影响3000万重庆市民生活的地方法规的最初起草者。

　　重庆市人大显然对此次尝试颇为重视，一位内部人士透露，中央领导10月上旬来重庆视察，重庆市人大在汇报工作时曾经专门提到这件事。

　　但主持法规起草的律师韩德云在兴奋中也有遗憾，“我不是太满意，最后要实行的法规虽然采纳了我们的一些表述方法，但是从结构到语言，都对我们起草的最初的文本作了许多伤筋动骨的改动。”

　　重庆市国土资源和房屋管理局物业处处长朱希全的话，反映了这些律师起草的草案后来的真实命运：“可以看得出来他们做了很多工作，但脱离了实际，逻辑上比较混乱，有些从事物业管理的同志看后都不知道说了些什么。”

　　朱希全甚至直白地说，后来“基本上是推倒重来了”。

　　看来，这一在中国法制建设和立法过程中具有“吃螃蟹”意义的改革举措，在实践过程中还是遇到了一些现实麻烦。

改革决策

    其实，让律师来主持立法这一“创意”的形成纯属偶然。

　　重庆市索通律师事务所律师韩德云是这次立法改革的关键人物之一。自重庆直辖以来，他一直是重庆市人大的立法咨询委员，人大对他和他的律师所比较熟悉。这位毕业于西南政法大学和美国加州大学洛杉矶分校的律师，对一些部门起草法律中那种过于模糊、过于倾向本部门利益的做法颇为不满。他曾经对市人大的领导放言：“要是让我来起草，肯定能出一个法规的精品。”

　　说者无心，听者有意。在法制建设方面改革一向比较大胆的重庆市人大在《立法法》实施后，也正想在立法改革上有所尝试和创新。《立法法》是鼓励“保障人民通过多种途径参与立法的”，而法律草案起草工作长期以来一律是由具有官方背景的有关部门“代劳”，这种起草形式难免会带有部门利益色彩。

　　正好，按照重庆市的立法计划，在去年年初要起草《重庆市物业管理条例》以取代已经不适用的属于政府规章的《重庆市物业管理办法》，于是韩德云的想法被“放大”，并经过市人大法制委反映给了市人大常委会的领导。

　　所以，这个改革是不谋而合的结果。重庆市人大法制委办公室主任屠锐向记者介绍，“韩律师有这个愿望，我就反映给法制委的领导，他同意后我们又去人大的城建环保委、市房管局、市法制办那里做了充分的协调工作，最后以法制委的名义提出建议，得到了主任会议的同意。

　　当时没有听到反对的声音。“

　　“是不是这个法规所能表达的行政部门色彩和利益不明显，所以可以交给律师来起草而政府部门不持异议？”记者问道。

　　“恰恰相反。物业管理是房管部门的重要行政内容，和他们密切相关。但选择一个什么样的法规来进行尝试，要达到这样几个目的：法规本身有制定的要求、计划；能引起市民的关注和共鸣；以及要为这个改革起到一定的宣传效果。太专业和太深奥的法规肯定不合适。”屠锐这样解释。

2001年2月28日，重庆市人大与索通律师事务所签订《重庆市地方立法法规草案文本起草委托协议》，委托私人律师事务所起草《重庆市物业管理条例（草案）》。在委托立法的过程中，索通所将独立、完整地起草这一草案而不受任何干涉。

　　立法改革拉开帷幕。

立法过程

    法规的起草持续了大半年。韩德云在领命之后10天，主持召开了全所的立法准备会议，组成了包括12名执业律师的草案起草律师团。这12名律师埋头进入浩瀚的立法调研工作，直到讨论完成草案条文，工作持续了8个月。

　　他们的立法起草流程大体是这样的：搜集整理国内外的相关立法资料，进行比较分析和论证；分别到各职能部门、业主、物业小区走访调研、座谈；汇总形成调研报告征求各方意见、讨论立法架构；分别制定各章节初稿；小组讨论；对模糊的地方再走访、调研、咨询；汇总成第二稿；再全体讨论，形成第三稿；再讨论，形成第四稿。

　　据称，律师们不仅从立法架构、模式、体例、章节上进行了反复的构建，对每个条款的设置、文字的表述方式甚至用逗号还是顿号都进行了争论。这就可以理解为什么有的章节和文字被最后删除后律师们会“痛心疾首”。

　　对这些从来没有进行过立法工作的普通律师，也有人怀疑他们立法领域的知识基础是否足够，立法调研是否具有广泛性和科学性。韩德云的解释是：“首先是中立。律师的特点是在立法中不代表任何一方的利益。他可以比较中立地去倾听各方的意见，加以比较和筛选，使立法更接近公平和公正。这正是我们受到委托来立法的目的之一。政府部门的立法起草总是有强化自己利益的可能和倾向在里面。

　　“第二，是具备职业化的操作模式。因为法律，无论立法还是执法，本质上是一门实践性学科，而律师是法律职业中最具职业化操作的人士。因此，即使就专家立法而言，可以打个比喻，专家好比是医学理论专家，我们好比是有实践经验的执业医生，医学专家可能会知道一种病的病因和治疗方法，但要开处方动手术还是要由执业医生来做。所以，专家制定的法律通常比较原则和概念化，而我们则倾向于可操作性强一些。”

　　据称，为了尽量客观科学公正，律师们先后走访了邮政、电信、公交、规划、市政、水电气等几十家行政事业单位，调研了约80个物业小区的基本情况，倾听了几十个业主的反映，接了上百个咨询电话。“立法调研和起草的过程比较顺利，因为立法技术上的工作虽然繁琐，但对我们来说并不困难。”韩德云总结说。

　　“我们所接受这个起草任务时，大家都没有什么分歧和不满。”参与起草的合伙律师邹晓黎和吴豫秋说。立法起草庞大的工作量和耽误各个律师的经济效益是显而易见的。“作为法律工作者应该为公共事务管理做一些事情。律师不应只扮演经济角色，在社会角色上，尤其在推进中国民主法制建设上应该更多更主动地发挥作用。”

立法成本

    但是立法成本这个经济账还是有必要算一算的。

　　“10万元左右。”韩德云把脚架在自己办公室的一张椅子上，第一次向媒体透露了这次起草法规的成本。按照他报出时的语气，这个数字对于他，不仅是可以接受的，而且不算多。据称，这8个月，如果12个执业律师不做这个法规的起草工作，至少可以多赚上百万。

　　起草完成后，索通所获得了重庆市人大的8000元立法经费。8000元是重庆市人大能够支付的最高立法经费。这8000元是个什么概念呢？就是说参与立法的12个律师每人每个月可以从一个省级的国家权力机关获得83元钱的补贴，平均每天不到3元钱，而重庆出租车的起价还是5元钱。

　　“其实，我曾经拒绝从人大获得这8000元，我提出只要象征性地收1元钱。有与无是有差别的，但收多少就没有什么区别。”韩德云的这个话透着职业律师的味道。“你给我1元钱就是对我的尊重，说明我是独立的，受委托的，劳动成果是受尊重的。但人大说一定要给，而且要按照最高标准来给。这让我很感动。”

　　但8000元和10万元相比，毕竟差距太大。参与了起草的律师陈昱是这样分析这个问题：“也许12个律师在8个月时间里可以获利上百万元，但却根本无法与在中国地方立法中起草一部法规的举动相比较，因为它是为重庆3000万老百姓创立一个制度。这是用金钱无法衡量的。”

　　韩德云也说：“表面上是亏，但我们承担的义务性和获得的荣誉性还是值得的。”

　　但尽义务毕竟不太合乎市场经济的法则。而且，这个立法成本的得出还隐含了这样一个问题：事关3000万人利益的一个地方法规，就是10万元的成本也显得太少了。一个好的法规可以减少的维持社会稳定和正常运作的社会成本，何止用万元来计算？

　　一位不愿透露姓名的重庆市人大代表颇有见地地指出：财政支出都愿意在那些可以直接出经济效益的地方花钱，或者是在建立相应执法部门、执法队伍上花钱，而真正在制定一个好法律上面，在源头上的经费却相当有限。

与各方的“博弈”与“妥协”

　　如果比较一下索通所的法规草案和经重庆市人大常委会三读通过的即将最后实施的法规文本，可以得出“面目全非”的结论。经过三次审议和一次立法听证会采纳各方意见修改后，法规文本已经发生了很大的变化。重庆市国土资源和房屋管理局物业处处长朱希全说，“他们提交第一稿的时候，人大看了后有点着急，又让我们参与研究。我们在法规的结构、条款的设定、文字的表述上都作了很大改动。你知道吗，为了修改，我们召集了很多次座谈会，听取业主、物业管理公司，以及各区行政主管部门的意见。最后形成了现在的条例，交给人大讨论。”

　　韩德云也承认，后来讨论的主要是大幅度修改后的文本，基本上也没有人再征求和听取他们这些起草人的意见了。

　　记者很坦白地问韩德云：“这是对你们的肯定还是否定呢？”韩德云对这个问题还是愣了片刻。“我是不大满意。”他不避讳表达自己的部分失望情绪。“但立法本身就是一个民主的过程。我不能阻止或否定对我们草案的修正。我遗憾的是在立法的后期，我们所做的就是沟通不够，没有大力去宣传我们为什么要这样写，去说服人家理解并接受我们立法的本意。我们起草时强调有前瞻性，吸收国外的精华，尽量细化加强可操作性，但很多人不理解。”

　　其实，对律师事务所起草《重庆市物业管理条例（草案）》一开始就存在误读。一些媒体把“律师参与立法更能够防止和纠正部门利益倾向和地方保护主义”与“律师更能代表老百姓利益替老百姓说话”等同起来。在立法听证会上第一个发言的业主代表、给最初的草案“打90分”的伍本溪之所以对索通所的文本评价高，也是因为“里面很多内容反映了百姓的利益”。

　　对此，韩德云否认自己代表了老百姓的利益。“律师在立法中仅仅对委托人———立法机关负责，不是要代表哪一方的利益，而是要中立客观地平衡各方的利益，各方包括老百姓都是法律调控的对象之一，倾向于哪一方都是不合适的。”

　　另一个有趣的现象是，吴豫秋和邹晓黎律师去做立法调研的时候，以为政府部门对立法调研会比较冷淡，“但他们很热情，有时热情得简直出乎意料。有些部门甚至写来书面的东西，建议我们应该在法规中写进这样那样的内容，甚至帮你写好了相关条款！”

　　揣摩热情的原因，律师们认为，还是涉及到物业管理的众多行政部门期望条例尽量能凸显自己的利益，便于自己今后行政上的方便。

　　“很多政府部门的建议，我们最后都没有采纳。按照国外的经验，物业管理主要是老百姓自己的事情，你政府部门插那么多手干什么？很多事情政府部门可以不管，事实上比如一个区房管局的物业管理科也才三四个人，要管也管不过来。比如我们觉得成立业主委员会以及业主委员会的运作是业主自己的事，但房管部门要求要登记和指导并把这个加进了法规。老百姓非常关注的交纳住房维修基金的内容，我们觉得有不合理的成分，本来想弱化，但政府部门却强调涉及城市公共利益和安全要强化，最后的法规也强化了这些内容。这说明政府部门还是有喜欢用法律来加强自己权力的倾向。而我们做的很细化的许多条文却被删减了，因为政府部门的法律专家认为不便于行政部门操作。最后修改时就妥协了，增加了很多行政部门的意见。”

　　除此以外，人大里立法的行家们也有不同的声音。索通所的律师有不少是有留学背景的，比较注意在立法起草时借鉴国外以及香港、台湾地区的经验。一些委员在审议时就直接批评“条文有点西化，定得太细，章节太多，应该原则一点，结构要压缩”，还有人批评文字表述“读不懂，表达方式有问题”。

　　多年形成的立法思维、习惯和定势，使韩德云他们在起草时有意创新的很多地方都被“纠偏”过来。从结构、内容到文字都尽量改造成了传统的法规的面目。

　　韩德云总结得失时说，“现在回过头来看，立法起草的艰难和复杂性大大超过我们当时接受委托签协议时候的估计。我们还是比较理想主义了一点。立法过程其实不难，那是纯技术问题，最难的其实是沟通。沟通包括和老百姓、政府部门、立法决策者等等，需要主动和足够耐心。面临那么多不同的声音，你要分析、比较、论证，让人接受你的观点，不断博弈和妥协，这是很艰辛的。”

评价与意义

    虽然详细分析了行政部门和索通所在条例立法上的分歧和共识，重庆市国土资源和房屋管理局法规处副处长黄茂军在记者的再三追问下，也不肯直接下定语说索通所的草案失败了。相反他表述为”这是一次成功的尝试“。

　　黄茂军觉得，作为专业律师，难以抓准物业管理中的关键问题不应苛责。他还非常不赞同那种认为行政部门起草法律就会维护和体现自己利益的说法。但黄茂军肯定，由专家、行政部门、百姓等各方都参与的这种民主化、社会化立法模式将得到更广泛地应用。

　　因为搞这个实验，屠锐和韩德云已经非常熟悉。记者当着韩德云的面请屠锐来评价索通所的法规草案。屠锐在人大法制委工作10多年，他的评价肯定而委婉：“人大的领导很肯定他们的工作。起码这种形式得到了肯定。他们立法的技术也不错，条文都是比较严谨细致的。”

　　“但是内容大幅度的修正，不就说明法规的决策者和审议者对这些条文的否定吗？而且可以比较明显地感觉到最后的法规更多融进了政府部门的意见，增添了法规的行政部门色彩。”记者追问道。

　　“这样的变化是法规的起草者和我们参与修改法规的同志对这个法规的立法目的、指导思想、对各种问题认识上的差异以及法律文化的差异形成的，并不说明他们起草的法规就不好。而且通过这次尝试可以发现，政府部门自身利益对法规制定的影响在减少，但法规执行是靠政府部门，制定法规要考虑他们的执法效率，所以修改时吸收了一些政府部门的意见，这是便于他们执法。”屠锐对此作了认真的说明。

　　韩德云倒看得更远一些，他的话很简单：“你不觉得起草法律是律师在政治上发出自己声音的一种方式吗？中国的民主和法制建设中，律师将会通过各种途径发挥更大的作用。我们是第一次做这样的事，但决不是最后一次。”他背后的意思是，中国律师在参与政治事务上，从此有了起点。


作者: 卢嵘  来源:南方周末  时间: 2002-10-24 1148